El recurso para la reelección del Presidente en 10 preguntas

¿Control de convencionalidad? ¿Control de constitucionalidad? ¿Qué es lo que plantea el oficialismo, mediante el recurso de inconstitucionalidad abstracta ante el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP), para la anulación del límite a la reelección del presidente Evo Morales? La pretensión, presentada el 18 de septiembre y admitida por el TCP el 29 de septiembre, es más fácil de comprender bajo un esquema de 10 preguntas y respuestas.

1.¿Qué es un recurso de inconstitucionalidad abstracta?

Es una acción de defensa contemplada en la Constitución Política del Estado (CPE) o, también, un poder jurídico que tienen determinados sujetos de derecho de acudir al Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) para pedir que se declare la inconstitucionalidad de toda disposición incluida en una ley, decreto o cualquier resolución no judicial que sea contraria a la CPE; sólo pueden iniciar esta acción el Presidente, los integrantes de la Asamblea Nacional Plurinacional o de los órganos legislativos autónomos –asambleas departamentales, concejos municipales y autonomías indígenas-, las máximas autoridades ejecutivas de los gobiernos autónomos, así como el Defensor del Pueblo.  La CPE otorga este poder jurídico a toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución, pero el Código Procesal Constitucional determina que sólo las autoridades nombradas líneas arriba pueden iniciar esta acción.

2.¿Qué solicita el recurso de inconstitucionalidad abstracta presentado por el oficialismo el 18 de septiembre?

El recurso, presentado por 11 diputados –nueve oficialistas y dos opositores hoy aliados-, pide que el TCP dicte una sentencia que declare la inconstitucionalidad de cuatro artículos de la Ley 026 o Ley Electoral (52.III, 64.d), 65.b),71.c) y 72.b), que limitan la reelección del Presidente y del Vicepresidente, de los gobernadores y asambleístas departamentales y de los alcaldes y concejales, a una sola vez de manera continua.
También solicita la inaplicabilidad de cuatro artículos de la CPE (156, 168, 285.II y 288)  que limitan la reelección del Presidente y del Vicepresidente, de los gobernadores y asambleístas departamentales y de los alcaldes y concejales, a una sola vez de manera continua.

3.¿En qué se fundamenta el pedido de los diputados?

El argumento central del recurso es afirmar que los cuatro artículos de la CPE y los cuatro de la Ley Electoral, que limitan la reelección del Presidente y de otras autoridades a una sola vez de manera continua, vulneran el derecho humano y, en particular, el derecho político a elegir y a ser elegido que establece la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica para todos los ciudadanos de los Estados que han firmado ese acuerdo; los artículos vulnerados del Pacto, afirman los diputados, son el 1.1,23,24 y 29. Además, alegan que los citados artículos de la CPE y de la Ley Electoral violan los artículos 26 y 28 de la CPE sobre los derechos políticos a elegir y a ser elegido. En otras palabras, mientras el Pacto establece un ejercicio amplio del derecho humano y político a elegir y ser elegido, los nombrados artículos de la CPE y de la Ley Electoral restringen ese derecho al poner límite a la reelección.

4.¿Por qué los diputados mencionan a la Convención Americana sobre Derechos Humanos o  Pacto de San José de Costa Rica en este recurso ante el TCP?

Es otro de los aspectos centrales del recurso de los diputados. El Pacto de San José de Costa Rica es una convención internacional que obliga a los países de las Américas que lo han firmado y ratificado a respetar sus cláusulas sobre derechos humanos y toda la institucionalidad creada para salvaguardarlos. El Pacto fue aprobado y ratificado por Bolivia mediante la Ley 1430 de 11 de febrero de 1993.
Desde 1969, cuando entrara en vigor, el Pacto de San José de Costa Rica es el pilar del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, cuyos dos órganos principales son la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH), un tribunal que emite sentencias sobre casos que se someten a ella y que interpreta los alcances de la Convención.

5.Las actividades de la CorteIDH, ¿en qué afectan al país?

Como ha sucedido en todos los países de la región, tras incorporar los tratados de derechos humanos a la CPE en 2009, mediante el párrafo II del artículo 410, en la cúspide del ordenamiento jurídico boliviano hay una doble fuente, una interna y otra internacional: la CPE y los tratados de derechos humanos, entre ellos el Pacto de San José de Costa Rica; esa doble fuente se denomina Bloque de Constitucionalidad, que ha transformado al país en un Estado Constitucional Convencionalizado. Según especialistas en Derecho Constitucional, en este nuevo paradigma de Estado no prima el principio de jerarquía, como en el caso de la supremacía constitucional, sino el de la eficacia de los derechos humanos, que exige la aplicación de la norma más favorable en la protección de los derechos humanos. Por tal razón, el recurso también apela al artículo 256 de la CPE, que expresa que los tratados que declaren derechos humanos más favorables a los ciudadanos se aplicarán de manera preferente a la Constitución.
La principal misión y actividad de la CorteIDH es efectuar un permanente control para que no se violen las cláusulas de la Convención; efectúa esta tarea mediante el control de convencionalidad, que consiste en realizar una suerte de inspección para que en los países del Pacto de San José de Costa Rica no se vulneren los derechos humanos expresados en su articulado. Tal control puede ser concentrado y difuso; la CorteIDH ejerce el control concentrado de convencionalidad, mediante las sentencias de los casos que son sometidos a ella y las interpretaciones de las normas del Pacto, mientras que el control convencional difuso debe ser ejercido por los órganos del Poder Judicial de los países que han incorporado el Pacto a la CPE; es decir, al momento de emitir una sentencia los magistrados y jueces bolivianos tienen que verificar que su decisión no vulnere la CPE ni el Pacto.

6. ¿Es lo mismo un control de constitucionalidad que un control de convencionalidad?

Debido al Bloque de Constitucionalidad, los magistrados y jueces bolivianos no sólo están obligados a aplicar las normas vigentes del ordenamiento jurídico interno o nacional, sino que también están sometidos a las disposiciones consagradas en el Pacto de San José de Costa Rica y a las interpretaciones que haya efectuado la CorteIDH sobre estas cláusulas; es decir, deben considerar el conjunto de fallos –la jurisprudencia- de la CorteIDH  y de sus interpretaciones, para que sus resoluciones no sean contrarias o repugnantes al Pacto. En consecuencia, al momento de emitir un fallo sobre determinado caso el juez o magistrado boliviano debe evitar que su decisión no sólo sea contraria a la CPE, lo cual implica un control de constitucionalidad, sino también al Pacto de San José de Costa Rica, lo que en otras palabras significa efectuar un control difuso de convencionalidad. En los hechos, el control de constitucionalidad y el control difuso de convencionalidad se efectúan simultáneamente y son equivalentes.

7. ¿Qué ocurre si una ley y disposiciones de la propia Constitución son contrarias al Pacto?

La principal tarea de la CorteIDH consiste en cotejar la norma de derecho interno con la Convención y detectar si la primera vulnera a la segunda o no, lo cual se denomina control de convencionalidad; en esta tarea, la CorteIDH ha determinado que los jueces del derecho interno están obligados a efectuar el control de convencionalidad (caso Almonacid Arellano vs Chile, de 2006); también han resuelto que este control tiene que efectuarse de oficio (caso Trabajadores cesados del Congreso vs Perú, de 2006) y que debe ser ejercido por todos los funcionarios del Estado (caso Gelman vs Uruguay, de 2011). Si se verifica la violación del Pacto, la CorteIDH lo hace saber al país infractor para que modifique los actos ejecutados por cualquiera de sus poderes –en el caso de Bolivia, cuatro poderes-, con el fin de que no incurra en responsabilidad estatal.
El control de convencionalidad, según los tratadistas en Derecho Constitucional, juega un doble papel: en primer lugar, un rol represivo, que obligaría a los jueces nacionales a inaplicar las normas internas, incluso las constitucionales, opuestas al Pacto y a las interpretaciones de la Convención que ha efectuado la CorteIDH, y, en segundo, un rol constructivo, de carácter armonizante y adaptativo, que obliga a los jueces a interpretar, en sus sentencias, el derecho interno de conformidad con el Pacto y a las interpretaciones de la Convención que ha realizado hasta la fecha la CorteIDH.
La solicitud de inaplicar los artículos 168 y otros de la CPE implica el pedido de que se aplique con preferencia el artículo 23 de la Convención frente a esas disposiciones constitucionales.

8. A la luz del control de convencionalidad, ¿qué plantea el recurso de inconstitucionalidad abstracta para la reelección del Presidente?

Considerando el Bloque de Constitucionalidad, los diputados denuncian que hay una contradicción entre los artículos de la CPE y de la Ley Electoral que limitan la reelección a una sola vez de manera continua y el artículo 23 del Pacto sobre el derecho humano y político a elegir y ser elegido; argumentan que la norma convencional es más amplia; en suma, insisten en que el artículo 23 del Pacto no restringe el derecho a votar y la oportunidad de ser candidato, que conforman el derecho de participación. Al haberse limitado la reelección, también se vulneran los artículos 26 y 28 de la propia CPE sobre los derechos políticos, lo cual configura una antinomia o contradicción interna constitucional; los cuatro artículos de la Ley Electoral, al fundamentarse en los cuatro preceptos constitucionales sobre la limitación a la reelección, son inconstitucionales, afirman, y piden que se inapliquen las cuatro normas constitucionales nombradas.
Para sustentar este pedido, citan anteriores fallos o jurisprudencia de la CorteIDH que, en opinión de los diputados oficialistas, sustenta el pedido de inaplicar el artículo 168 y otros tres de la CPE.
También otorgan gran despliegue a las sentencias judiciales en tres países centroamericanos –Costa Rica, Nicaragua y Honduras- que favorecieron la reelección presidencial, sin que intervinieran el poder constituyente, la asamblea legislativa o se llevara a cabo un referendo; el factor común de las tres decisiones judiciales, según los diputados, es que las decisiones de los jueces eliminaron restricciones al ejercicio pleno de los derechos políticos.

9. ¿Por qué el recurso de los diputados asegura que el artículo 23 del Pacto tiene la condición numerus clausus?

Sostienen que, como expresa el párrafo 2 del artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica, los derechos políticos sólo pueden ser regulados o restringidos por edad,  nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental o condena, por juez competente, en proceso penal. Esto implica, por ejemplo, que la norma puede definir que el voto es desde los 18 años o bien que un candidato al Legislativo debe contar con un mínimo de 21 años, etc.
Alegan que la disposición es numerus clausus porque señala explícita y taxativamente las causas por las cuales se puede regular y limitar los derechos políticos; en ningún caso se expresa, aseguran, que la reelección, por una sola vez de manera continua o indefinida, es una limitante, para el Pacto, de los derechos políticos; por tanto, concluyen, restringir los derechos políticos en la CPE mediante la reelección por una sola vez de manera continua es inconvencional.

10. ¿Cuál es el mejor escenario para el recurso de inconstitucionalidad abstracta?

Que el Tribunal Constitucional Plurinacional dé curso a la solicitud de los diputados oficialistas, bajo el argumento de que debe “armonizar” el derecho interno con el Pacto, para evitar que el país incurra en responsabilidad estatal. Lo que, en otras palabras, equivale a evitar que se vulnere el derecho humano y político del Presidente y de otros funcionarios. Habrá que esperar el plazo de ley -45 días hábiles desde la admisión de la demanda- para conocer los términos del fallo del TCP (Marco Zelaya, periodista).

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